胡雅龙
日期：16-08-04
胡雅龙，1951年12月生，曾任浙江省政府驻上海办事处办公室副主任，浙江省政府办公厅接待处处长，浙江省政府驻上海办事处副主任，上海市政府接待办副主任。2003年8月至2012年4月任上海市政府合作交流办副主任，巡视员，分管区域合作、企业服务工作，兼任长三角城市经济协调会办公室主任，是长三角城市合作一体化的亲历者和推动者。2012年4月至今，任上海市各地在沪企业（商会）联合会会长。
谱写长三角城市合作新篇章
口述：胡雅龙
采访：刘 军 吕硕琦
整理：刘 军 吕硕琦
时间：2015年12月7日
2003年8月至2012年4月，我担任上海市政府合作交流办公室副主任、巡视员，分管区域合作、企业服务工作。之前，我曾在浙江、上海经济协作部门工作，对长三角城市合作比较熟悉，有深厚感情，也为长三角城市合作一体化进程作出了自己的一份贡献。
长三角城市合作新态势
我们现在讲的长三角区域合作实质上包含两个层面：一是上海、江苏、浙江、安徽“三省一市”层面的合作发展；二是长三角城市群之间的合作。从历史实践看，城市合作要早于省市层面合作。
本世纪之前，长三角城市群之间的合作就很密切。具体来说，改革开放后，以上海为龙头，加上江苏、浙江省的共15个城市，形成一个合作的平台，就是现在的长三角城市经济协调会及市长联席会议。进入新世纪以来，大家感到长三角在国家经济发展中的区位作用更加凸显，加强省市级层面的定期沟通协调非常有必要，于是从2001年开始，江浙沪建立了非正式会晤机制；2004年起，形成了一年一度的江浙沪主要负责人座谈会，“两省一市”党政一把手出席；2008年，安徽省加入，成立“三省一市”主要负责人年度会晤机制，一直延续至今，这是长三角合作最高层级的决策机制。
“三省一市”主要领导定期会晤机制形成后，城市群的合作平台是否还有必要？最初，大家的意见不大一致，有的专家认为多个层级没有必要，有的专家则认为两者并不矛盾，可以相辅相成。省市领导座谈会是顶层设计，谋划区域范围内的总体设计，是方向性、长远性、战略性的思路和规划。具体抓落实时，要两条腿走路，一是由“三省一市”常务副省（市）长负责跟踪落实高层会议精神，由各省市发展改革委牵头推进；再就是由长三角城市经济协调会通过市长联席会议从城市层面来推动落实，两者是相互支撑的。因此，完善城市群的合作平台还是很有必要的。
我重点关注的领域和从事的工作主要是长三角城市合作这一块。通过长期实践，我感到省市合作与城市合作各有其特点和规律，省市合作层面高，发展改革委抓手比较多、力度也比较大，但由于是轮流“坐庄”，主要领导年度会晤在哪个省市开，会议主题、会议文件、会务准备就由哪个省市负责。因为省情市情不同，关注热点不大一致，客观上会出现工作连续性、稳定性方面的问题；而城市合作就不存在这个问题，无论是最初的15个城市还是发展到现在的30个城市，上海当仁不让是“龙头”，是常任主席方；其他城市是轮值主席方，长三角城市经济协调会办公室日常办事机构常设上海，机制比较稳定，可以更好谋划长远发展问题。
应当说，省级合作机制与我国国情和政治体制相适应，城市合作机制则与国际通行的区域经济合作模式更为接近，除落实省市主要领导座谈会精神外，城市间每年会开展一些专题合作，比如旅游、交通设施、教育、医疗互通等，机制更灵活、效率更高、推进更快，也能够为省市层面合作起到积累经验、探索示范的作用。
长三角的地域范围和地位影响也是逐步明确的。之前，无论省市合作或城市合作都是自发的、横向的区域协作。2007年，时任国务院总理温家宝在上海召开了长三角工作座谈会，提出长三角就是上海市、江苏省、浙江省“两省一市”，并且将长三角合作提高到了国家战略层面，要求在引领全国区域合作方面起到示范作用。2008年9月，国家发展改革委出台了关于长三角工作的指导意见，国务院常务会议通过后，以国务院的名义发布到全国，对长三角工作做了全面且具体的部署。2010年5月，国家发展改革委根据指导意见又编制出台了长三角的区域规划，国务院常务会议批准通过后，以国家发展改革委的名义下发执行。指导意见侧重于宏观，规划侧重于微观操作层面，对长三角的产业、交通布局等讲的很具体，提出了“一核九带”，即以上海为核心，沿沪宁和沪杭甬线、沿江、沿湾、沿海、沿宁湖杭线、沿湖、沿东陇海线、沿运河、沿温丽金衢线为发展带的空间格局。指导意见和规划出台后，关于长三角的地理位置、地域范围、合作层面、合作内容都基本确定。
2008年，胡锦涛总书记考察安徽期间作过一个讲话，要求安徽积极参与泛长三角合作。安徽省抢抓机遇，积极争取，最终进入长三角主要领导会晤的“朋友圈”，从那时起，长三角区域合作正式定格为“三省一市”。
关于长三角城市经济协调会的前世今生，有其清晰的历史沿革。解放后，设有华东协作局，1961年又成立华东局，文革的时候冲击掉了。改革开放后，大家都呼吁区域合作与协调需要一个机构，1981年成立了上海牵头的区域经济合作组织——上海经济区，汪道涵任组长，有上海，江苏5个，浙江4个共10个城市参与，这个组织不是一级政府机构，没有行政协调能力或行政约束力，主要按照中央精神做好联系工作，运行了一段时间直到1988年，在当时这是个新鲜事物，也作了有益的探索。1992年，邓小平南方谈话后，全国改革开放步子加快，几乎每个省、市、县都设了协作办，搞经济横向联系。上海、江苏、浙江各地协作办觉得有必要搭建平台，使城市合作继续做下去，就发起成立了15城市协作办主任联席会议；大家觉得效果不错，加上当时城市领导都重视横向联系，可以通过这个平台优势互补，突破行政区划阻碍市场资源配置等问题，1997年升格为长三角城市经济协调会，两年召开一次会议，由各市领导率队参加，推举上海为常设主席方；2004年，又改名为长三角城市经济协调会市长联席会议，会期调整为一年一次，主要为了和省市领导座谈会相一致，便于及时抓好精神学习和工作落实。
长三角城市群很长时间保持了最初15个城市的规模，即上海市，江苏省的南京、苏州、无锡、常州、镇江、南通、泰州、扬州，浙江省的杭州、宁波、嘉兴、湖州、舟山、绍兴。随着改革开放深入，区域经济更具活力，交通基础设施突飞猛进，使空间和时间概念发生变迁，原先4、5小时才能到达的城市，现在只需1、2小时。高铁网建成后，空间显得更小了，促成了更多城市提出加入，扩容问题逐渐提上了议程。2003年时，先将浙江省台州市吸收进来，当时叫“15+1”。由于台州经济实力并非很强，它的加入对其他城市是个刺激，2010年上海世博会前，除温州外，江浙所有地级城市都以市政府名义给我们发函，强烈要求加入长三角城市经济协调会。浙江、江苏两省发展改革委也在积极呼吁，希望将两省的其他地级市都纳进来。浙江觉得，东部、北部经济发达城市进入了，而南部、西部的衢州、金华、丽水进不来，意见比较大，省里工作很难协调，江苏省也是如此。
扩容确实是一件复杂的事，主要是原有成员城市大都不愿扩容，他们认为，作为长三角的核心板块，16城市经济社会发展更快些，相互间经济、文化等联系更为紧密，思想理念也更为相近相通，应该坚持高标准，重点搞好核心区建设。这时候，上海的态度就很关键了，因为我们的城市精神是“海纳百川”，上海郑重表态，欢迎其他城市在条件符合的情况下、在适当时机逐步加入长三角城市经济协调会。等到筹备上海世博会的时候，感到时机比较成熟了，开始着手推动这件事，一家家做工作。各城市领导都是讲政治的、讲大局的，阻力并不大，关键在各地协作办。大家觉得好不容易经营出这个局面，一下子把原有格局打破有些不舍。我们先做通杭州、南京、宁波等大城市的工作，然后再做其他城市的工作，慢慢转弯子。由于上海的影响力，加上我们合作交流办耐心说服疏通，最后大家也都接受了。我们态度也很明确，扩容不是一步到位，要有一定门槛，分期分批完成。2010年，嘉兴会议的时候，把江苏省盐城、淮安，浙江省金华、衢州和安徽省的合肥、马鞍山等6个城市吸收进来；2012年，又把江苏连云港、徐州、宿迁，浙江丽水、温州，安徽芜湖、滁州、淮南等8个城市吸收进来，这样，江浙所有地级市及安徽省东部、南部主要城市都进来了，规模扩大到了30个城市。
顺势而为结硕果
国家出台长三角区域发展规划比出台环渤海、珠三角规划要早，而且我们的活力更强，组织架构更有效率。国内一些地方区域合作关注点还停留在招商引资、经贸交往时，长三角城市合作已经到了科技创新、转型发展的更高层级。
前面提到，我们每年都会推动一些城市专（课）题合作，也有不少成功的实践案例。比如，2003年上海取得世博会主办权，我们就积极考虑有关世博会的合作专题，在广泛听取兄弟城市的意见后，决定做“世博之旅”的专题合作。根据预测，世博会期间参观人数将突破7千万人次，不仅有国人参观，还有不远万里从世界各地来的游客，参观世博展馆后，很多人有意愿到上海周边的城市景区景点看一看。而且长三角地区比较发达，历史文化积淀比较深，这方面的潜力很大。同时，也有个客流疏散的问题，巨大参观客流如果能够有序疏散到周边省市去，可以大大缓解交通、住宿和安全方面的压力。“世博之旅”主要面向海外团。线路设计串联由市合作交流办与市旅游局共同牵头，规定每个长三角城市可以推荐三个景点，并要求符合一定条件才能入围，还专门成立了专家委员会来对推荐景区景点进行专业评定。各城市积极性都很高，这不仅帮他们打广告，而且还直接拉来优质客源，共享世博会的利好。
有个小插曲，“世博之旅”是长三角城市经济协调会的合作专题，意味着非成员城市没有资格参加。其他城市很着急，通过各种渠道纷纷来找我们，最典型的是温州。之前，温州对加入长三角城市合作积极性并不高，也没有主动提出申请。当时的温州旅游局长专程找到市旅游局和我们合作交流办，说是如果加入不了“世博之旅”，不仅当前旅游市场受影响，外国人还认为是当地景点不好才没入围，将影响到今后的海外市场拓展。他心急如焚，说是如果协调不下来，回去就要被市长免了职。当我向他说明了相关原委和规程后，他当即就向温州市长汇报，一个星期之内，温州市政府申请加入长三角城市经济协调会的公函就发到了。
当时，通过评定的，我们都给它授个“世博之旅旅游示范基地”的铜牌，市领导也参加了相关地方的挂牌仪式。记得在宁波镇海，我们观摩了当地一种古老的嫁女儿的习俗，几百人参与，锣鼓喧天，十分热闹，也很有特色。我们在那边不仅搞了挂牌仪式，还把从16个城市分别采集来的水一瓶一瓶汇集在一个大容器内，寓意长三角城市携手把世博之旅做成功。世博会后，我们也不收回牌子，许多地方把牌子一直挂着，感到很自豪、也是个品牌效应，类似的项目对所有城市来说都是互利共赢的。
我们围绕迎世博还做过一个专题，花费6000万元把长三角16个城市的旅游景点标牌给统一了，现在街头常见的咖啡色、中英文标识版，就是当时合作的成果。统一规范的标识，不仅方便游客辩识，也美化了城市环境。长三角地区可能是世界上第一个统一旅游标识的区域，因为做成这件事需要用到一些行政方法，国外很难做到，这为上海世博会的成功举办做了很好的铺垫。
我们还相继开展了港口合作、交通卡互通、医保异地结算、异地养老、会展合作、物流合作、农业合作等专（课）题合作，不少成果已经呈现于居民日常生活中。具体操作上，我们与相关城市加强沟通，上海牵头的居多，其他城市有比较优势的，就积极支持他们牵头推进，如2012年由江苏省苏州市牵头完成了“长三角城市合作共建环太湖地区国家绿色低碳示范区”课题。上海牵头的专（课）题，也充分依托兄弟部门、区县的支持，比如像环保、旅游、产业、医疗、卫生等领域合作，合作交流办不可能单打独斗去推进，要靠专业部门去做。市发展改革委、市教委、市卫生局、市人力资源社会保障局、市旅游局、市政府发展研究中心等部门对我们的工作都无私支持、全力配合，最终效果都非常好。比如，市旅游局牵头完成的长三角商务旅游产品开发课题成果，提出2020年构建长三角房车旅游线路和自驾游营地建设，得到广泛响应，深受商务人士和年轻白领欢迎。2010年8月，我们和市经信委、市政府发展研究中心共同牵头，开展长三角园区共建合作专题研究。不久，长三角园区共建联盟秘书处成立。年底，在安徽合肥召开了长三角园区共建合作专题推进工作会，签署《长三角园区共建联盟合作框架协议》，首批吸纳了40家盟员单位，现在园区联盟已经发展到100多个成员，模式有股份合作、援建、托管、产业招商、异地生产、统一经营等，影响力已经溢出长三角范围。
长三角城市合作进程中，上海的龙头作用很突出。市长内部会议都由上海市领导主持，总结讲话也由上海市领导做。在我参与工作的几年里，市里分管领导换了几任，从冯国勤到胡延照再到姜平。他们都高度重视长三角城市合作，并为这一平台的建设和长三角一体化付出了心血，作了贡献。最令我感动的是长三角城市经济协调会办公室的同事们，作为长三角城市合作日常工作机构，上海方担任办公室主任，三个副主任分别由宁波、杭州、南京市协作办领导担任，大家竭诚合作、亲密无间。我在任时，三个副主任分别是杭州的徐文霞、宁波的王光龙和南京的尤传里，他们对我很尊重、也很支持，许多想法一拍即合，马上落实，这么多年没有在工作上发生矛盾和争吵。其他城市同仁尊重我们，我们更感到责任和压力，要把工作做得更好，不能辜负大家期待。
补短板再上新台阶
前面主要讲做法和成果，长三角城市合作也面临一些瓶颈难题，首先是扩容带来的组织效率方面的问题。2008年我参加环渤海会议，当时有40多个城市，包括内蒙古、河北、辽宁等靠近环渤海地区的城市都参加。会议开一两天，光安排市长讲话就要花费很长时间，而且规定5到7分钟，市长们讲得也不痛快，会议效果就比较差。长三角现在也面临同样问题，原来16个城市会务组织已经很紧张了，现在30个城市，市长们没办法敞开讲，许多问题就谈不深、谈不透，很难在会上取得一致意见，目前的会议形式必须要改革。
其次是工作推进机制问题，虽然叫市长联席会议，但参加的一般是常务副市长或副市长，主要领导来得很少。造成的结果就是市长会议决议落实难、相关工作推进难，因为长三角城市合作涉及的问题方方面面，并不是某个分管领导可以完全覆盖的。属于他分管领域的，推进起来就很有力，而不属于分管的领域，推动起来客观上就有难度。我在任时，平时工作就是抓会议决议的督促、推进和协调专（课）题的落实，感到这是个大的障碍。
再次是长三角城市经济协调会办公室法理地位缺失。最早叫协调会议联络处，后来改为协调会办公室，日常工作实际上挂在市合作交流办区域合作处。长远来看，这样一个重要的区域合作组织，必须要有一个强有力、专职的工作机构来承担日常工作。我曾参加国家发展改革委团组赴欧洲考察，专门参观了在剑桥地区的东英格兰区域合作发展署，这是一个协调英国10多个郡互相合作的机构。这个机构类似我们的事业单位，工作人员向全社会招聘，包括发展署的负责人，都不是政府官员或雇员。按照章程定期换届，产生的符合条件的人选报中央政府批准后任职。国家认可这个机构并且赋予其法理地位，合作发展署做的规划、协调工作是有约束力的。英国政府每年给合作发展署1.4亿英镑资金，专门用于区域合作，包括一些跨区的合作项目。他们还能够通过市场化方式做些其他事情，我估算了一下，这个合作发展署工作范围比长三角小多了，但一年有14亿人民币可以支配。我们现在就是收点成员城市会费，每年两百万元左右，上海专项资金给予一定补助，只够租房、办公、会务、交通等一般开支，没有办法牵头推进一些大的合作项目。
最后是部分专（课）题推进难的问题。比如水环境污染的项目，当时请了环保部来作指导。城市间相连区域的河流污染种类、程度可以通过仪器测定的，但认定后的相关补偿没法操作，因为城市政府的财政资金是不能互拨的，只能自己用或下拨，原先设想的建立长三角地区水资源污染补偿机制没有办法实施，项目也就半途而废了。
对今后长三角城市一体化合作，我感到应当加强与国际知名城市群的比较研究，充分借鉴国际上的成功经验。比如，可以参考东英格兰地区的做法，赋予长三角城市经济协调会更强的法理地位，突破行政区划限制、设立区域发展基金，并吸收社会投资参与，可以共同来做大的合作项目。
应当充分发挥相关研究机构的作用。2009年，我们与复旦大学合作成立了长三角复旦大学研究中心，收到较好的研究成果，今后要通过政府购买服务、设立课题研究项目等方式。吸收类似的研究中心、智囊团队，推动他们更多参与到长三角城市合作中来，让他们视角更加开拓、客观，更加放开手脚，干更多政府没有办法做成的事情。
应当充分发挥市场主体作用。长三角城市合作需要政府引导推动，但根本上还是要市场主体的活力。2009年，时任副市长姜平在参加台州会议时就提出，今后要将着力点放在推进市场主体、社会组织等更多参与到长三角一体化进程中来，而不是光靠政府自拉自唱。姜平副市长讲的很对，大家已经意识到了这个问题。近几年，也都邀请一些知名企业家来参与会议活动，但我感到还不够，今后是否可以创立一个长三角论坛，由社会组织和民间挑头来做，政府可以提供一定补贴，力争把这个论坛做成国际化的、开放性的、市场化的论坛，作为市长会议的有益补充。上海市工商联原会长、市政协原副主席王新奎在虹桥论坛上说：我看长三角早就一体化了，不需要推进，企业在长三角配置资源、合作或并购没有什么障碍；如果说长三角一体化还有障碍的话，那就是政府之间的障碍，市长们、官员们开会，应该讨论怎么把这些障碍慢慢除掉，让资源配置更加自由的流动。这就是我们将来要努力的方向。（中共上海市合作交流工作委员会）